Verhindert der Bildungsföderalismus Investitionen in Bildung?

Die heute von der Friedrich-Ebert-Stiftung veröffentlichte Studie von Bildungsökonom Dr. Dieter Dohmen zeigt, wie sehr Kosten und Erträge von Bildungsinvestitionen zwischen Bund, Ländern und Kommunen auseinanderfallen. Der größte Nutznießer ist – allerdings erst nach den Sozialversicherungen – der Bund. Die Kommunen profitieren meist mehr als die Länder. Von einer stärkeren Beteiligung des Bundes an der Bildungsfinanzierung würden gerade die Länder profitieren.

Die Friedrich-Ebert-Stiftung veröffentlicht heute die Ergebnisse einer Studie, die von Dr. Dieter Dohmen, dem Direktor des Berliner Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie, durchgeführt wurde. Sie zeigt, wie die Kosten und Erträge von Bildungsinvestitionen auf die drei föderalen Ebenen – Bund, Länder und Kommunen – entfallen und wie sich diese Finanzflüsse im Falle einer größeren Bundesfinanzierung verändern. Die Länder tragen in den meisten Bildungsbereichen die größten finanziellen Lasten, profitieren aber am wenigsten im Vergleich zu Bund, Kommunen und insbesondere Sozialversicherungen.

Die Länder übernehmen zwei Drittel der Bildungsausgaben (66 Prozent), die Kommunen ein Fünftel (20 Prozent) und der Bund ein Siebtel (14 Prozent). Die Kommunen tragen jedoch den Löwenanteil für die Kinderbetreuung und der Bund finanziert vor allem die Weiterbildung. In den anderen Bereichen sind die Länder der Hauptfinanzier. Sie haben zwar die Bildungshoheit, aber angesichts leerer Kassen und der Schuldenbremse kaum Spielraum für dringend erforderliche Bildungsinvestitionen.

Sind Bildungsinvestitionen erfolgreich, dann stehen den Ausgaben sinkende Sozialausgaben sowie steigende Einnahmen der besser Qualifizierten bei Steuern und Sozialversicherungen gegenüber. Vor allem im Kita-Bereich, aber auch bei den Ganztagsschulen kommen Beschäftigungseffekte bei den Eltern und pädagogischen Fachkräften hinzu. In den einzelnen Bildungsbereichen ergibt sich folgende Situation:

1. Ein Ausbau der frühkindlichen Bildungs- und Betreuungsangebote im Krippenbereich würde – in einer mittleren Variante – zu fiskalischen Erträgen von insgesamt 17 Prozent führen, von denen 9 Prozent auf die Sozialversicherungen und durchschnittlich 8 Prozent auf die öffentlichen Haushalte entfallen. Betrachtet man die föderalen Ebenen getrennt, dann beträgt die Rendite des Bundes 11 Prozent, die der Länder 7 Prozent. Die Erträge der Kommunen belaufen sich hingegen nur auf 5 Prozent, da sie die Hauptlast der Finanzierung tragen. Bezieht man zudem die Beschäftigungseffekte in die Rechnung mit ein, die sich aus einem besseren Kinderbetreuungsangebot ergeben, dann vergrößert sich der Renditevorsprung von Bund und Ländern weiter, da diese einen höheren Anteil an der Lohn- und Einkommensteuer erhalten.

2. Der Ausbau der Ganztagsschulen würde – ausgehend von einem Nutzungszeitraum von zehn Jahren – zu einer Gesamtrendite von 5,5 Prozent führen; allein gut 4 Prozent davon gingen an die Sozialversicherungen und nur knapp 1,5 Prozent auf die Gebietskörperschaften. Von diesen hätte wiederum der Bund (4 Prozent), gefolgt von den Kommunen (3 Prozent), die höchsten Erträge. Die Länder hingegen, die den größten Anteil der Kosten im Schulbereich tragen, hätten nur eine geringe Rendite von 0,2 Prozent. Zu beachten ist dabei, dass die Erträge eines Ausbaus der Ganztagsschulen nur deshalb sehr niedrig erscheinen, weil die gesamten Investitionen in den Berechnungen nur über einen Zeitraum von zehn Jahren genutzt werden. Bei einer Ausweitung der Nutzungsdauer auf 20 Jahre würde sich die Rendite verdoppeln.

3. Deutlich höher sind die fiskalischen Erträge einer stärkeren Berufsorientierung oder einer geringeren Schulabbrecherquote. Eine bessere Berufsorientierung, etwa durch mehr Praxisbezug, wäre mit einer Nettorendite von insgesamt 24 Prozent verbunden, davon 13 Prozent für die Sozialversicherungen und durchschnittlich 11 Prozent für die öffentlichen Haushalte. Auf den Bundeshaushalt entfielen hier 26 Prozent, 13 Prozent auf die kommunalen und knapp 6 Prozent auf die Länderhaushalte, die aber wiederum das Gros der Kosten zu tragen hätten. Könnte die Zahl der Schulabbrüche gesenkt werden, ergäbe sich eine Nettorendite von insgesamt 19 Prozent, von der 12 Prozent an die Sozialversicherungen gingen und 7 Prozent an die öffentlichen Haushalte. Der Bund hätte eine Rendite von 27 Prozent, die Kommunen von 8,5 Prozent und die Länder von 3 Prozent.

4. Der derzeitige Ausbau des Hochschulsystems führt zu einer Gesamtrendite von 28,5 Prozent, darunter 12,5 Prozent Sozialversicherungen, das heißt, hier ist die fiskalische Rendite der Gebietskörperschaften mit 16 Prozent ausnahmsweise höher. Teilen sich Bund und Länder die Ausbaukosten, wie dies im Hochschulpakt verabredet ist, erzielen beide eine gleich hohe Rendite von jeweils 13 Prozent. Normalerweise würden die Länder aber 80 Prozent der Ausbaukosten finanzieren. Dadurch würde sich ihr Nettoertrag auf 7,5 Prozent verringern und der des Bundes sich auf 40 Prozent erhöhen. Dies zeigt, dass der Hochschulpakt einen Weg aufzeigt, wie sich Bund und Länder auf gemeinsame Schritte verständigen können.

Ferner ist zu beachten, dass Wanderungsbewegungen der Hochschulabsolventen zwischen den Ländern zu Verschiebungen bei den Kosten und Erträgen führen können: Während die Länder, in die Akademikerinnen und Akademiker zuwandern, profitieren, erzielen die Länder, in denen die Absolventen vorher studiert haben, Verluste. So haben die ostdeutschen Länder bezogen auf den Absolventenjahrgang 2005 beispielsweise einen „Nettoinvestitionsverlust“ von über 200 Millionen Euro, während die süddeutschen Länder einen Investitionsgewinn von über 250 Millionen Euro haben. Diese Diskrepanz wird auch durch den Länderfinanzausgleich nicht aufgefangen.

„Unsere Berechnungen zeigen somit sehr deutlich“, so fasst Dr. Dieter Dohmen, der Direktor des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie die Ergebnisse der Studie zusammen, „dass die Verteilung der Bildungsausgaben auf Bund, Länder und Kommunen ungerecht ist und ein Investitionshemmnis darstellt. Im bestehenden System werden die Länder überproportional belastet, während insbesondere der Bund profitiert. Unter ökonomischen Gesichtspunkten ist eine stärkere Beteiligung des Bundes dringend geboten,“ meint der erfahrene Bildungsökonom. „Unsere Berechnungen zeigen deutlich, dass sich die Rendite der Länder erhöhen würde, wenn sich der Bund stärker beteiligen würde, wie beispielsweise beim Hochschulpakt. Die Länder wären die Gewinner einer solchen stärkeren Bundesbeteiligung.“

Die Berechnungen zu den fiskalischen Renditen von Bund, Ländern, Kommunen sowie Sozialversicherungen werden mit dem vom Forschungsinstitut entwickelten Simulationsmodell EduSim© vorgenommen, das jährlich präzise Prognosen von Studienanfängerzahlen auf Bundes- und Länderebene hervorbringt und auch detaillierte Berechnungen zum Fachkräfteangebot zulässt.

Die Studie ist auf der Homepage der Friedrich-Ebert-Stiftung unter http://library.fes.de/pdf-files/studienfoerderung/08470.pdf einzusehen.

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Birgitt A. Cleuvers idw

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