Klimaschutz und Emissionshandel: amerikanische und europäische Sichtweisen

23 führende Ökonomen aus Europa und den USA treffen sich am 25. und 26.10. in Dresden, um die unterschiedlichen Ansätze in der Klimapolitik diesseits und jenseits des Atlantiks zu diskutieren.

Am 25. und 26. Oktober findet in Dresden (Hotel Radisson, Ringstraße 1, 01067 Dresden) eine Konferenz zum Thema „Klimaschutz und Emissionshandel: amerikanische und europäische Sichtweisen“ statt. Eingeladen dazu hat die Egon-Sohmen-Stiftung. Als wissenschaftlicher Berater und Organisator fungiert Prof. Bernd Hansjürgens, Leiter der Sektion Ökonomie, Soziologie und Recht am Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle.
23 führende Ökonomen aus Europa und den USA treffen sich in Dresden, um die unterschiedlichen Ansätze in der Klimapolitik diesseits und jenseits des Atlantiks zu diskutieren. Eine große Rolle wird dabei die Ablehnung des Kyoto-Protokolls durch die amerikanische Regierung spielen. In dieser Frage waren noch vor kurzem auf der Weltkonferenz zur Nachhaltigen Entwicklung in Johannesburg die Positionen von Europäern und Amerikanern heftig aufeinander geprallt. Vor diesem Hintergrund beschäftigen sich die Konferenzteilnehmer mit den Kosten und dem Nutzen des Klimaschutzes sowie mit der Entwicklung von innovativen Instrumenten für eine erfolgreiche Klimapolitik. Erörtert wird dabei auch die Frage der handelbaren Emissionszertifikate. Das sind Verschmutzungsrechte, die den Gesamtausstoß an Emissionen begrenzen sollen, und die zwischen Unternehmen und Staaten gehandelt werden können. Von der Europäischen Kommission wurde kürzlich ein Vorschlag für einen solchen Emissionshandel für CO2-Emissionen vorgeschlagen. Dieser Handel soll bereits ab 2005 stattfinden und einen Großteil der europäischen Industrie erfassen.

Wer war Egon Sohmen?

Egon Sohmen wurde am 1. Juni 1930 in Linz (Österreich) geboren und starb am 8. März 1977 in Heidelberg. Große Verdienste erwarb er sich auf den Gebieten der internationalen Ökonomie, insbesondere der Allokations- und Wettbewerbstheorie. In den 60er Jahren trat er frühzeitig für die Freigabe der Wechselkurse ein.
Egon Sohmen studierte an den Universitäten in Wien, Kansas und Tübingen und am Massachusetts Institute of Technology, wo er auch promovierte. Er lehrte Ökonomie an der Yale-Universität (1958 bis 1961), an der Universität des Saarlandes (1961 bis 1969) und an der Universität in Heidelberg (1969 bis 1977). Studienaufenthalte führten ihn an die Universität von Minnesota und an das Smithsonian-Institut nach Washington.

Die Egon-Sohmen-Stiftung

Die Egon-Sohmen Stiftung ist eine private, nichtkommerzielle Organisation, die ökonomische Forschung fördert und sich in wichtige öffentliche Politikdebatten einbringen will. Sie initiiert eigene hochkarätig besetzte internationale Symposien sowie jährliche Vorlesungen an Hochschulen, in denen Egon Sohmen selbst gewirkt hat. Die Stiftung gibt ebenso eigene Publikationen heraus.

Von 1987 bis 1999 agierte Herbert Giersch, der frühere Präsident des deutschen Institutes für Weltwirtschaft in Kiel und enger Kollege von Egon Sohmen, als wissenschaftlicher Berater der Stiftung. Seit 2002 ist es Prof. Bernd Hansjürgens vom Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle.

Emissionshandel in der EU – neue Chancen für Ökologie und Ökonomie

In drei Jahren soll in der EU der Handel mit Treibhausgas-Emissionen beginnen. 4000-5000 Anlagen in der Stromerzeugung und in energieintensiven Industriebereichen, die für 46% der gesamten CO2-Emissionen innerhalb des EU-Gebietes verantwortlich sind, machen den Anfang. Damit wird die Klimaschutzpolitik in Europa auf eine vollkommen neue Grundlage gestellt. Wissenschaftler der UFZ-Sektion Ökonomie, Soziologie und Recht (ÖKUS) analysieren und beurteilen den Richtlinienentwurf und leisten Politikberatung in umsetzungsrelevanten Gremien.

Als sich 1997 in Kyoto die Industrieländer der Erde erstmalig zu einer Begrenzung ihrer Treibhausgasemission verpflichteten, taten sie dies nicht zuletzt unter der Bedingung, diese Ziele auch durch Abkaufen von überschüssigen Emissionsrechten anderer Industriestaaten erfüllen zu können. Der internationale Emissionshandel war – zunächst nur auf dem Papier – geboren. Schnell waren auch Bestrebungen erkennbar, private Unternehmen mithandeln zu lassen. In Dänemark wird seit 2001 und in Großbritannien seit April 2002 ein nationaler Unternehmens-Emissionshandel bereits praktiziert. Zudem hat die EU-Kommission im Oktober 2001 einen Entwurf für ein EU-weites Handelssystem ab 2005 herausgebracht. Dies setzt auch Deutschland unter Zugzwang, sich mit dem Emissionshandel verstärkt zu befassen. Besonders wichtig für die Forschung ist: wenn der Emissionshandel kommt – wie sollte er ausgestaltet werden? Der EU-Vorschlag zum Emissionshandel nimmt bereits zu vielen Ausgestaltungsfragen Stellung, andere jedoch bleiben noch offen, und bei wiederum anderen soll die Detail-Ausgestaltung den Mitgliedsstaaten überlassen werden.

Was legt der EU-Entwurf bereits fest, was ist noch offen? Festgelegt ist zum Beispiel, dass sich der Emissionshandel zunächst auf einige sehr wichtige Branchen konzentriert wie Stromerzeugung, Eisen und Stahl, Zement und andere Baustoffe, Papier und Zellstoff, Raffinerien. Deren Teilnahme soll dann von Anfang an verbindlich sein. Ausstiegsmöglichkeiten für einzelne Unternehmen, Branchen oder Länder sind nicht vorgesehen. Weiterhin sollen absolute Emissionsmengen gehandelt werden – im Unterschied zum Beispiel zu den Zielen der Klimaschutz-Selbstverpflichtung der deutschen Industrie, welche in den meisten Fällen als relative Emissionen, d.h. Emissionen pro Produktionsmenge, definiert sind.
Beide Festlegungen würden, sofern sie tatsächlich beschlossen werden, einem funktionsfähigen, „liquiden“ EU-weiten Markt für Emissionsrechte sehr entgegenkommen. Beide sind allerdings auch politisch sehr umstritten, da durch sie der Eingriff, den ein Emissionshandel für die Industrie ohnehin bedeutet, massiver ausfallen kann.
Bei einigen anderen zentralen Fragen wird voraussichtlich auch nach der Verabschiedung auf EU-Ebene noch Unklarheit bestehen – vor allem bei der Frage, auf welcher Basis die Emissionsrechte zu Beginn an die Unternehmen verteilt werden: Sollen die Emissionsrechte versteigert oder kostenlos zugeteilt werden, und, wenn letzteres, nach welchem Verteilungsschlüssel? Wie soll mit Neuemittenten, also neu in den Markt tretenden Unternehmen, verfahren werden? Diese Punkte sind auch deshalb so wichtig, weil die Anfangszuteilung mit darüber entscheidet, welche Unternehmen Zertifikate verkaufen können und welche zukaufen müssen. Es geht also um bares Geld.
Bei dieser wichtigen Frage legt nun die Kommission lediglich fest, dass ab 2005 eine kostenlose Zuteilung erfolgen soll. Nach welchem Verteilungsschlüssel dies geschehen soll, bleibt grundsätzlich jedem EU-Mitgliedsstaat überlassen. Eine weiter gehende Vereinheitlichung schien politisch nicht durchsetzbar. Die EU hat hier lediglich bestimmte Leitlinien erlassen, die allzu große Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Ländern verhindern sollen. An diesen Leitlinien müssen sich die nationalen Zuteilungspläne der Mitgliedsstaaten ausrichten, sie müssen außerdem von allen anderen Mitgliedsstaaten und von der EU-Kommission „abgesegnet“ werden. Für die Zuteilung ab 2008 soll ebenfalls eine harmonisierte Lösung gefunden werden, ob kostenlos oder per Versteigerung, ist noch nicht entschieden.
Offen ist bisher auch, ob und in welchem Umfang Emissionsrechte oder Gutschriften aus Ländern außerhalb der EU – nicht zuletzt Entwicklungsländern – für den EU-internen Emissionshandel angerechnet werden können. Auch die etwaigen Kriterien hierfür stehen noch nicht fest.
Ende 2002 oder in der ersten Jahreshälfte 2003 soll die Richtlinie auf EU-Ebene beschlossen werden. Die Zuteilungspläne sollen dann in 2004 national beschlossen und EU-weit akzeptiert werden. Gerade auf diese noch offenen Fragen kann sich die Untersuchung der bestmöglichen Ausgestaltung konzentrieren. Dies können also z.B. die Zuteilungspläne ab 2005 oder auch 2008 sein.

Eine weitere Kernfrage ist die nach den zu erwartenden Wirkungen verschiedener institutioneller Ausgestaltungsvarianten auf Innovationen – also z.B. Kostensenkungen und Marktdurchdringung bei erneuerbaren Energien, die mögliche Durchsetzung der Brennstoffzelle auch in der Industrie, oder einfach Effizienzsteigerungen bei der Stromerzeugung und beim Energieverbrauch.

Ein von der Energiestiftung Schleswig Holstein gefördertes Promotionsvorhaben in der UFZ-Sektion ÖKUS geht dieser Fragen nach. Neben den theoretischen Grundlagen, das heißt der Anwendung von Ansätzen der Innovationsforschung auf den Emissionshandel, steht die empirische Analyse der Erfahrungen bestehender Emissionshandelssysteme im Vordergrund.
Hier sind nicht nur das britische und das dänische System wichtig, sondern auch unternehmensinterne Handelssysteme wie das vom Mineralölkonzern BP, außerdem Pilotprojekte und Planspiele und vor allem die seit mehreren Jahren bestehenden US-Emissionshandelssysteme „Acid Rain Program“, „RECLAIM“ und „OTC“, welche die Verringerung „klassischer“ Luftschadstoffe wie SO2 und NOx zum Ziel haben.
Die genannte Doktorarbeit profitiert nicht zuletzt davon, dass Professor Hansjürgens, Leiter der Sektion ÖKUS, eine Arbeitsgruppe zum Emissionshandel in Sachsen-Anhalt berät, die sich aus Vertretern der Industrie und der Landesregierung zusammensetzt. Ebenso kann auf Erfahrungen aus zwei Pilotprojekten mit UFZ-Beteiligung in Hessen und Schleswig-Holstein zurückgegriffen werden. Diese Zusammenarbeit macht es den UFZ-Wissenschaftlern möglich, die aktuell diskutierten praktischen Lösungsvorschläge kontinuierlich zu verfolgen.
Gerade in diesen Gremien wird deutlich, wie skeptisch Teile der Industrie das Instrument Emissionshandel sehen, aber auch, wie viele Missverständnisse noch existieren. Insbesondere in Sachsen-Anhalt könnten viele Unternehmen von einem Emissionshandel profitieren, weil das Land – so wie die anderen ostdeutschen Bundesländer auch – einen höchst modernen und damit energie-effizienten Industriepark besitzt. Voraussetzung für Akzeptanz ist, dass die erreichte Energie-Effizienz bei der Zuteilung der Zertifikate an die Unternehmen positiv berücksichtigt wird.

Viel spricht dafür, dass auf EU-Ebene ein Emissionshandel beschlossen wird: die Mehrzahl der Mitgliedsstaaten plädiert dafür. Die Bundesregierung befürwortet zwar das Instrument generell, spricht sich aber momentan für eine freiwillige Startphase aus, womit sie jedoch eher in einer Außenseiterposition steht. Zudem erscheint fraglich, ob die von der Industrie vorgetragene Alternative – nämlich die bestehenden freiwilligen Selbstverpflichtungen – aufgrund ihres Prinzips der Freiwilligkeit überhaupt in der Lage sein würde, deutlich schärfere Minderungsziele in den kommenden Jahrzehnten zu erfüllen. Gründe anzunehmen, dass diese schärferen Ziele kommen werden, gibt es aufgrund des ökologischen Problemdruckes genügend. In solch einem Fall ist das Instrument Emissionshandel für die Industrie eines der kostengünstigsten. Von daher erscheint die Strategie empfehlenswert, nicht das Instrument Emissionshandel an sich zu kritisieren, sondern für eine günstige Ausgangsverteilung zu kämpfen.