Steuerpolitik: Duale Einkommensteuer ist das Reformmodell der politischen Mitte

Studie des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung unterstützt Plädoyer der Wirtschaftsweisen für duale Einkommensteuer

Die so genannte duale Einkommensteuer könnte das Reformmodell der politischen Mitte werden. Zu diesem Schluss kommt eine Studie des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, in der die besonderen Rahmenbedingungen für steuerpolitische Entscheidungen in Deutschland analysiert werden. Die Studie von Politikwissenschaftler Steffen Ganghof unterstützt damit das Plädoyer des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung für eine duale Einkommensteuer. Im Sinne einer langfristig effizienten und berechenbaren Einkommensteuerpolitik ist dieses Steuermodell am ehesten über parteipolitische Grenzen hinweg durchsetzbar.

Steffen Ganghof analysiert die Versuche der Einkommensteuerreform in Deutschland seit den achtziger Jahren und vergleicht diese mit Reformen in anderen Ländern. „Eine Flat Tax, die den Spitzensteuersatz immer weiter absenkt, ist im deutschen Konsenssystem politisch nicht durchsetzbar“, erklärt Steffen Ganghof. Deshalb sei es notwendig, den Steuersatz für Kapitaleinkommen vom Spitzensteuersatz auf Arbeit abzukoppeln. Wie das geht, haben die skandinavischen Länder Anfang der 1990er Jahre vorgemacht. Dort wurden mit breitem parteipolitischem Konsens duale Einkommensteuern eingeführt, die Kapitaleinkommen mit einem einheitlichen flachen Steuersatz belegen. Durch die systematische Trennung von Arbeits- und Kapitalbesteuerung wurden Schlupflöcher geschlossen und wettbewerbsfähige Steuersätze eingeführt. Gleichzeitig wurden die Einnahmen aus der Einkommensteuer konstant gehalten oder sogar erhöht. „Anders als in Deutschland“, so Ganghof, „haben die skandinavischen Steuerreformen die Haushaltskonsolidierung unterstützt und nicht verhindert“.

Ganghofs Studie zeigt, dass die duale Einkommensteuer das Reformmodell der politischen Mitte ist. In der deutschen Steuerdebatte stehen sich seit Jahren zwei Reformansätze gegenüber, die beide politisch chancenlos sind. Das „Flat-Tax“-Modell von Paul Kirchhof, Bundesverfassungsrichter a.D., sieht vor, Kapitaleinkommen genauso hoch zu belasten wie Arbeitseinkommen. Nach dem Modell der „Einfachsteuer“ des Wirtschaftswissenschaftlers Manfred Rose werden Kapitaleinkommen dagegen nur dann versteuert, wenn sie über eine „marktübliche Verzinsung“ hinausgehen. Hingegen geht die duale Einkommensteuer einen pragmatischen Mittelweg: Kapitaleinkommen sollen vollständig besteuert werden, aber mit einem niedrigen Steuersatz.

„Das Modell der dualen Einkommensteuer ermöglicht einen Kompromiss zwischen Effizienz und Demokratie“, argumentiert Ganghof. Die Effizienz der Kapitalbesteuerung hängt entscheidend davon ab, dass es einen langfristig stabilen und berechenbaren Rahmen gibt. In der parlamentarischen Demokratie müssen die Parteien jedoch nach Wahlen ihre Wahlversprechen auch umsetzen können. Aus diesem Grund hatten die radikalen Senkungen der Spitzensteuersätze in Neuseeland und den USA in den achtziger Jahren keinen Bestand. Es war nur eine Frage der Zeit, bis neue Regierungen die Sätze wieder erhöhten, mit neuen Unsicherheiten und Ineffizienzen in der Kapitalbesteuerung als Folge. Die duale Einkommensteuer bietet dagegen bessere Voraussetzungen, zumindest in der Kapitalbesteuerung einen langfristigen Konsens zu finden.

Einwänden, die duale Einkommensteuer sei verfassungswidrig, widerspricht Ganghofs Studie. Der Gesetzgeber hat das Recht, die Steuerlast unterschiedlicher Einkommensarten zu differenzieren, wenn dies systematisch geschieht und ökonomisch begründet werden kann. Dies zeigen auch frühere Argumentationen des Bundesfinanzhofs und des Bundesverfassungsgerichts. „Es ist deshalb sehr unwahrscheinlich, dass das Verfassungsgericht gegen eine duale Einkommensteuer ein nachträgliches ‚Veto’ einlegen wird“, meint Ganghof.

Wie funktioniert die duale Einkommensteuer?

Im Modell der dualen Einkommensteuer werden alle persönlichen Kapitaleinkommen mit demselben proportionalen Steuersatz belegt. Dieser Satz entspricht dem Körperschaftsteuersatz. Arbeitseinkommen werden dagegen progressiv besteuert. Um Steuervermeidung einzudämmen, sollten Kapitalsteuersatz und Eingangssteuersatz der Arbeitssteuer einander entsprechen. Und da der Körperschaftsteuersatz gleich dem Steuersatz auf persönliche Kapitaleinkommen ist, kann auf eine gesonderte Dividendenbesteuerung ganz verzichtet werden.

In Norwegen beträgt der Kapitalsteuersatz 28 Prozent und der Spitzensteuersatz 47,5 Prozent; in Finnland liegen die beiden Sätze bei 29 beziehungsweise 55,3 Prozent. In Schweden liegt der Körperschaftsteuersatz mit 28 knapp unter dem Kapitalsteuersatz von 30 Prozent. Der Spitzensteuersatz liegt bei 55,5 Prozent. Die Gewinne von Freiberuflern, Einzelunternehmen, Personengesellschaften und kleinen Kapitalgesellschaften werden in Arbeits- und Kapitaleinkommen aufgeteilt. Dies geschieht mit einer Technik, die auch die von Manfred Rose und anderen propagierte „zinsbereinigte Einkommensteuer“ anwendet. Es wird eine marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals berechnet, auf die der Kapitalsteuersatz angewandt wird. Der Rest des unternehmerischen Gewinns wird dagegen progressiv als Arbeitseinkommen besteuert.