WZB-Studie: Neue Kundenzentren erhöhen Qualität des Service

Deutsche Arbeitsverwaltung besser als ihr Ruf

Die deutsche Arbeitsverwaltung ist besser als ihr Ruf. Zwar sind die Leistungsniveaus der Arbeitsagenturen im Vergleich noch sehr unterschiedlich, wie methodologisch anspruchsvolle Analysen des WZB zeigen. Die eingeleiteten Reformen der Bundesagentur sind aber vielversprechend, um zur Verbesserung ihrer Dienstleistungen beizutragen. Allerdings wird auch die „beste“ Organisationsrform die Arbeitsmarktprobleme nicht lösen können, sondern wird ihr Potenzial erst im Zusammenhang mit höherer Wirtschafts- und Beschäftigungsdynamik voll entfalten. Dies ist das Fazit einer von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Studie „Effizienzmobilisierung der Arbeitsverwaltung: Leistungsvergleich und Lernen von guten Praktiken (Benchmarking)“, die Hugh Mosley und Holger Schütz vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), Abteilung „Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigung“ mit einem Wissenschaftlerteam durchgeführt haben.

Die Kernfragen des Projekts (Laufzeit 2000-2004) lauteten: Was sind die Erfolgsbedingungen für eine verbesserte, raschere Vermittlung? Wie kann man die Leistungen der Arbeitsagenturen vergleichen? Zeigen die jüngsten Reformen Wirkung? Die Antworten auf diese Fragen gründen auf unterschiedlichen Teilstudien, die sowohl quantitative als auch qualitative Methoden nutzen.

Das „neue Kundenzentrum“ führt zu einer effektiveren Arbeitsweise und erhöht die Qualität des Service. So lautet das Ergebnis von Peter Ochs und Holger Schütz, die als erste externe Forscher dieses Organisationsmodell in drei „Modellagenturen“ evaluieren konnten. Die wirksamen Elemente des Kundenzentrums sind:

• Vorfilterung der Anliegen durch Eingangsbereich und Servicecenter (Callcenter)
• dadurch und durch festgelegte Gesprächstermine ungestörte Beratungen
• Strukturiertere Vermittlungsgespräche im Rahmen klarer Zeitfenster

Um den tief greifenden Umbau der Bundesagentur für Arbeit (BA) zur Dienstleistungsorganisation in hinreichendem Maße zu befördern, wird die Umsetzung dieses neuen Organisationsmodells allein aber nicht ausreichen. Problematisch ist erstens die funktionale Mindestgröße des Kundenzentrums, die bei etwa 60-120 Mitarbeitern/innen liegt. Diese Personalstärke kann in kleineren Geschäftsstellen (also den AA-Zweigstellen) kaum gewährleistet werden, was durch die Personalentzüge in Folge der Hartz IV-Reform noch verschärft wird. Daraus könnte sich ein Abbau von Arbeitsagentur-Geschäftsstellen ergeben, was das Dienstleistungsangebot in der Fläche verringern würde.

Zweitens gibt die Studie zu bedenken, ob die BA in ihrem Reformkonzept die richtigen Dienstleistungen an die richtige Teilklientel („Kunden“) adressiert. Demnach wird den Arbeitnehmern mit dem meisten Beratungsbedarf, den marktfernsten Kunden, weniger Beratung eingeräumt. Ähnliches gilt für die Arbeitgeber: Die kleinen und mittleren Unternehmen haben den größten Beratungsbedarf, „Ziel-Kunden“ sind derzeit aber Grossbetriebe mit vielen Einstellungen.

Ein internationaler Vergleich der öffentlichen Beschäftigungsdienste der Niederlande (CWI) und Großbritanniens (Jobcentre Plus) mit der deutschen Bundesagentur für Arbeit zeigt strukturelle und organisatorische Vorteile Großbritanniens und der Niederlande. Diese liegen zum einen in der vorteilhafteren Betreuungsrelation von Vermittlern zu Arbeitssuchenden, die ungefähr 1 zu 60 in beiden Ländern beträgt. Zum anderen spielt die geringere Größe der Organisationseinheiten eine Rolle, die mit Führungsvorteilen und Effizienzgewinnen verbunden ist. Bei der Einbeziehung von Ergebnissen von Kundenzufriedenheitsbefragungen in das operative Geschäft und im Controlling sind die beiden Länder weiter als Deutschland.

Alles in allem gibt es aber keine Belege für eine überlegene Vermittlungspraxis dieser Länder. Im Gegenteil ergeben sich durch die Einführung der Kundenzentren in Deutschland sogar Indizien, dass die BA inzwischen institutionell besser gewappnet ist als die beiden Nachbarländer. Zum Beispiel wird im deutschen Kundenzentrum das Vermittlungsgespräch nicht mehr durch leistungsrechtliche Anfragen gestört, weil diese separat behandelt werden, während in den beiden Nachbarländern solche Störungen vielerorts noch an der Tagesordnung sind. Auch bei der arbeitgeberorientierten Vermittlung ist in jüngster Zeit durch das Kundenzentrum ein starker Impuls zur systematischen Stärkung dieses Aufgabenfeldes ausgelöst worden, der sich im internationalen Vergleich sehen lassen kann. Durch ein vorgegebenes Mindestkontingent an Personalressourcen und verstärktes Controlling kann dieser Bereich nicht mehr verdrängt werden wie es früher die Regel war.

Hugh Mosley und Kai-Uwe Müller untersuchten die Erfolgsquoten der Arbeitsvermittlung für Teilnehmer arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen und für Arbeitslose auf der Basis von Übergangsraten in reguläre Beschäftigung für 180 Arbeitsagenturen zwischen 2001-2003. Die Autoren stellen enorme Unterschiede zwischen Arbeitsagenturen und Landesteilen fest. Zum Beispiel liegt die Eingliederungsquote für alle Maßnahmearten (Weiterbildungs- und AB-Maßnahmen und Lohnkostenzuschüsse) für Westdeutschland bei durchschnittlich 42% mit einer großen Streuung zwischen der Spitzenagentur Freising (56%) und Essen, der Agentur mit dem niedrigsten Wert (26%). Die unterschiedlichen Erfolgsquoten sind ein Hauptgrund für die sehr unterschiedliche Kosteneffizienz der Agenturen. Der Spitzenreiter Freising, die Arbeitsagentur mit der niedrigsten Arbeitslosenquote in Deutschland im Untersuchungszeitraum 2002, zeigt die Notwendigkeit, die von der einzelnen Agentur nicht beeinflussbaren Kontextbedingungen zu kontrollieren. Andernfalls führen Leistungsvergleiche in die Irre. Basierend auf der Kontrolle der Besonderheiten des regionalen Arbeitsmarkts und der Strukturmerkmale der Arbeitslosen wurden daher alternative Leistungswerte berechnet, die einen fairen Leistungsvergleich zwischen den Agenturen ermöglichen. Die dazu entwickelten Modelle stellen dabei einen deutlichen methodologischen Fortschritt dar, welcher den objektivierten Agenturvergleich im Vergleich zu früheren Verfahren merklich verbessert.

Mosley und Müller stellen in mehreren Beiträgen fest, dass der „zurechenbare Eigenbeitrag“ der Agenturen für die Integrationsleistung etwa ein Viertel der Gesamtleistung beträgt. Umfang und Struktur der regionalen Arbeitsmarktprobleme erklären also einen Großteil der Unterschiede in der Integrationsleistung der Agenturen. Demnach schält sich als zentrales Ergebnis immer wieder der Nachfragemangel als wichtigste Erklärungsgröße für unbefriedigende Integrationserfolge heraus. Dennoch kann die Reorganisation der Vermittlung eine nachhaltige Verbesserung der Funktion regionaler Arbeitsmärkte bewirken. Im Endeffekt wird auch die „beste“ Organisationsreform die Arbeitsmarktprobleme nicht lösen können, sondern ihr Potenzial im Zusammenhang mit höherer Wirtschafts- und Beschäftigungsdynamik entfalten.

Die durch die Hartz-Gesetze verschärften Zumutbarkeitsregelungen und die erleichterte Sanktionierung (Stichwort: „Umkehr der Beweislast“) haben zu öffentlichen Kontroversen geführt, weil diese Maßnahmen den Druck auf Arbeitslose zusätzlich erhöhen. Kai-Uwe Müller und Frank Oschmiansky haben in einer empirischen Studie über den Zeitraum 1970-2003 überprüft, wie sich die Verschärfung rechtlicher Regelungen auf die Sanktionspolitik der Bundesagentur für Arbeit auswirkt. Untersucht wurde, wie vielen Arbeitslosen für einen bestimmten Zeitraum das Arbeitslosengeld bzw. die Arbeitslosenhilfe durch die Arbeitsagenturen gestrichen wurde, nachdem sie zumutbare Jobangebote ablehnten.

Im Hinblick auf die aktuelle „Hartz-Gesetzgebung“ ist für Deutschland insgesamt eindeutig eine Verschärfung der Sanktionspolitik festzustellen. Arbeitslose wurden im Jahr 2003 im Vergleich zu früheren Jahren verhältnismäßig häufiger mit einer Sperrzeit belegt, bekamen also temporär keine Leistungen ausbezahlt. Sowohl die rechtlichen Reformen als auch BA-interne Bestimmungen haben zu einem größeren Druck bei der Aufnahme zumutbarer Arbeit geführt.

Die Sperrzeitenpolitik ist vor allem im Jahre 2003 regional unterschiedlicher geworden. Beispielsweise ist die Wahrscheinlichkeit, in Mannheim von der Arbeitsagentur nach der Ablehnung einer Stelle sanktioniert zu werden, höher als in Kiel. Die Arbeitsagenturen reagieren also unterschiedlich auf die jüngsten Reformen; einige sprechen deutlich häufiger Sperrzeiten aus, während andere ihr bisheriges Niveau beibehalten haben. Man kann demnach sperrzeitenpolitisch „strenge“ und „milde“ Arbeitsagenturen unterscheiden. Von einer einheitlichen Rechtsauslegung kann folglich nicht die Rede sein.

Die vollständigen Ergebnisse des Forschungsprojekts werden als Buch unter dem Titel „Arbeitsagenturen auf dem Prüfstand – Leistungsvergleich und Reformpraxis der Arbeitsvermittlung“, hrsg. von Holger Schütz und Hugh Mosley, im Herbst 2005 im Verlag edition sigma erscheinen.

Pressekontakt:
Claudia Roth, WZB-Pressereferat, Tel.: 030/25491-510, E-mail: roth@wz-berlin.de
Hugh Mosley, Ph.D., Tel.: 030/25491-112, E-mail: mosley@wz-berlin.de
Holger Schütz, Tel.: 030/25491-123, E-mail: holschue@wz-berlin.de