Theorie und Empirie von Bildungsgutscheinen

Bildungsgutscheine ermöglichen nur leicht bessere Schülerleistungen, führen aber zu zunehmender sozialer Segregation. Den hochgesteckten Erwartungen ihrer Befürworter wird dieses Finanzierungsinstrument, wie es bislang in diversen Ländern zur Finanzierung von Schulen und Kindergärten eingeführt worden ist, nur teilweise gerecht. Wenn Gutscheine ihr Potenzial erfüllen sollen, kommt es vor allem auf ihre konkrete Ausgestaltung an. Dies sind die zentralen Ergebnisse einer aktuellen Untersuchung des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS) zu den beobachtbaren Effekten von Bildungsgutscheinen. Die Studie leistet damit einen wichtigen Beitrag für die Diskussion und Gestaltung neuer Finanzierungsinstrumente in Deutschland, wie etwa für die Kitas in Hamburg, Berlin oder Bayern oder für Diskussionen über die Abschaffung von Schulbezirken in Nordrhein-Westfalen.

Befürworter von Bildungsgutscheinen – meist Ökonomen – erwarten durch deren Einführung bessere Schülerleistungen, geringere soziale Auslese und größere Wahlmöglichkeiten. Diesen Erwartungen stellt die Studie die empirischen Befunde von Untersuchungen aus verschiedenen Ländern wie den USA, Großbritannien, aber auch Chile und Kolumbien gegenüber. Die gegenüberstellende Betrachtung zeigt recht deutlich, dass die hochgesteckten Erwartungen nicht automatisch erreicht werden. So lassen sich zwar insgesamt etwas bessere Schülerleistungen nachweisen, allerdings scheint dies kein Automatismus zu sein.

Die vergleichsweise geringen Leistungssteigerungen können dadurch bedingt sein, dass die meisten Gutscheinsysteme sich an kleine Schülergruppen wenden und damit der Leistungsdruck auf die Einrichtungen vergleichsweise gering ist. Ein wesentlicher Grund für die nur geringen Verbesserungen könnte auch darin liegen, dass meist sehr kleine Modellversuche gestartet wurden, in die nur wenige Schüler einbezogen wurden. Daraus resultiert aber für die Schulen kein großer Anreizeffekt, durch Leistungssteigerungen um zusätzliche Schüler zu werben.

Darüber hinaus steht diesen leicht positiven Effekten eine zunehmende soziale Segregation gegenüber, wofür verschiedene Gründe verantwortlich zeichnen können. Diese Segregation ist auf teilweise erhebliche Schwächen in der Gestaltung der Gutscheine zurückzuführen, wenn die Eltern beispielsweise Schulgebühren finanzieren müssen. Aber auch unterschiedliche Auswahlkriterien der Eltern und Schüler sowie indirekte Anreize für Schulen und gut situierte Eltern, Kinder aus benachteiligten Schichten unabhängig von ihrer Leistungsfähigkeit von besseren Schulen fernzuhalten, begünstigen soziale Segregation.

Zunächst lassen sich unterschiedliche Entscheidungskriterien identifizieren. Während bildungsferne und sozio-ökonomisch schwächere Eltern vor allem auf Kosten und Entfernung achten, achten bildungsnähere Eltern direkt oder indirekt auf die soziale Zusammensetzung bzw. Umgebung der Schule. Viele, insbesondere bildungsferne Eltern ziehen auch nur eine einzige Schule in Betracht, an der sie ihr Kind dann auch anmelden.

Weiterhin kann auch das Annahmeverhalten der Schule oder der Kita die soziale Segregation verstärken, wenn sie frei über Aufnahme oder Ablehnung von Kindern entscheiden kann. Warum sollen sie Schüler aufnehmen, die möglicherweise höhere Kosten verursachen, weil sie mehr Betreuung brauchen. Ein dritter Aspekt ist die Ausgestaltung des Gutscheins, wenn etwa private Entgelte für den Besuch privater Schulen entrichtet werden müssen.

„Insgesamt lässt sich eine Kausalkette aufzeigen, die soziale Segregation begünstigt,“ so der Leiter des Forschungsinstituts Dr. Dieter Dohmen. Eltern haben seiner Meinung nach ein verständliches Interesse daran, dass ihre Kinder mit leistungsstärkeren Schülern in eine Klasse gehen. „Wenn aber Kinder aus bildungsfernen Schichten tendenziell schwächere Leistungen zeigen, dann werden Eltern Schulen mit einer günstigeren sozialen Zusammensetzung auswählen; dies sind dann Schulen in einem gehobenen Umfeld. Für die Schule kommt hinzu, dass der Förderungsaufwand für leistungsschwächere Schüler größer ist. Auch sie haben daher einen Anreiz, Kinder, die leistungsschwächer sein könnten, abzulehnen bzw. nicht anzunehmen. Dies betrifft überproportional Kinder aus bildungsfernen Schichten. Verstärkt werden kann dies, wenn der höhere Förderaufwand nicht durch unterschiedliche Erstattung kompensiert wird.

Damit können Sie wunderbar erklären, warum die Auseinandersetzungen um das dreigliedrige Schulsystem in Deutschland bisweilen so heftig geführt wird,“ so Dohmen weiter. „Bemerkenswert ist nur, dass andere Länder, die diese Differenzierung nicht vornehmen, mindestens ebenso gute Ergebnisse bei PISA erzielen.

Insgesamt gesehen,“ so fasst Dohmen die Studie zusammen, „zeigen sich deutliche Hinweise darauf, dass Gutscheine nicht per se zu besseren Schülerleistungen und abnehmender sozialer Segregation führen. Vielmehr ist die konkrete Ausgestaltung von zentraler Bedeutung, wie auch die Erfahrung mit Kita-Gutscheinen in Hamburg zeigt. Nur wenn zu leicht abrufbaren Qualitätsinformationen Beratung und Unterstützung für bildungsferne Eltern hinzukommen, kann ein solches System funktionieren. Zugleich muss der unterschiedliche Aufwand für unterschiedlich leistungsfähige Schüler kompensiert werden. Dies gilt erst recht für benachteiligte Schüler, zum Beispiel mit Migrationshintergrund. Soweit Gebühren fällig werden, wie etwa im Kita-Bereich, muss die Leistungsfähigkeit der Eltern hinreichend berücksichtigt werden und sichergestellt sein, dass Kinder nicht aus sozialen Gründen abgelehnt werden können,“ meint der Bildungsökonom. „Die Effekte unterschiedlicher Gestaltungsformen sind daher bei der Weiterentwicklung der Kita-Finanzierung in Hamburg oder anderen Bundesländern ebenso zu beachten wie bei der geplanten Aufhebung der Schulbezirke in Nordrhein-Westfalen. Nur die sorgfältige Planung und Vorbereitung ermöglicht das Erreichen der positiven Wirkungen und verhindert die gezeigten negative Effekte.“

Die Studie steht allen Interessierten als FiBS-Forum Nr. 27 unter www.fibs-koeln.de zum Herunterladen zur Verfügung.