Gemischte Bilanz der Arbeitsmarktreformen

Die Flexibilisierung der Arbeitnehmerüberlassung wird bei Arbeitsmarktakteuren durchweg positiv aufgenommen, die Minijob-Reform hat zu einem deutlichen Anstieg der geringfügigen Beschäftigung geführt. Midijobs werden weniger stark genutzt, scheinen aber Brückeneffekte zu haben, und die erleichterte Befristung älterer Arbeitnehmer wird kaum wahrgenommen. Darüber informiert der Zwischenbericht zur Wirksamkeit der Arbeitsmarktreformen Hartz I bis III, an dem das RWI Essen beteiligt war. Er zeigt auch, dass der regionale Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente sehr differenzierte Wirkungen entfaltet.

Die Zwischenbilanz der Reform des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) fällt positiv aus, die Minijob-Reform schafft eine Ausweitung der geringfügigen Beschäftigung, aber keine Brücke von Arbeitslosigkeit in sozialversicherungspflichtige Erwerbstätigkeit. Dies sind zwei der Ergebnisse des Zwischenberichts zur Wirksamkeit der ersten drei Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz I bis III), an dem insgesamt mehr als 20 Forschungseinrichtungen beteiligt waren. Gemeinsam mit dem Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG Köln), Prof. Burda von der Berliner Humboldt-Universität, dem Gender-Institut-Sachsen-Anhalt (GISA) und dem IWH Halle hat das RWI Essen hierfür die Neuregelung der Minijobs, die Einführung der Gleitzone in der Sozialversicherung (Midijobs), die erleichterte Befristung älterer Arbeitnehmer und die Veränderungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes untersucht. Darüber hinaus war ein Benchmarking der Arbeitsagenturen sowie die Analyse der Makrowirkungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik Gegenstand der Untersuchung.

Für die Untersuchung wurden bei rund 1900 Unternehmen, in über 700 Zeitarbeitsfirmen, bei knapp 850 Midijobbern sowie in 176 Arbeitsagenturbezirken eigene Befragungen vorgenommen. Auf Basis der so gesammelten Informationen und unter zusätzlicher Verwendung von Daten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit und des Mikrozensus wurde die Umsetzung der Maßnahmen untersucht, sowie mit Hilfe ökonometrischer Berechnungen nach ursächlichen Zusammenhängen zwischen Reformen und Beschäftigungsentwicklung gesucht.

Reform des AÜG wird allgemein positiv aufgenommen

Die Deregulierung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) fand zu Jahresbeginn 2004 statt. Von zentraler Bedeutung für die praktische Umsetzung ist der Wegfall der Überlassungshöchstdauer, während die umstrittenen Gleichbehandlungsregelungen (Equal Pay/Equal Treatment) kaum Anwendung finden. In indirekter Folge dieser Regelungen hat sich die Mehrheit der Zeitarbeitsfirmen für die Anwendung von Tarifverträgen entschieden, womit erstmalig in Deutschland für die Zeitarbeitsbranche weitgehend Tarifverträge angewandt werden. Die ökonometrischen Schätzungen weisen darüber hinaus eine moderate Zunahme der Beschäftigten in Zeitarbeit von rund 11.000 Beschäftigten pro Quartal in der ersten Jahreshälfte 2004 aus. Die befragten Arbeitsmarktakteure beurteilten die Wirkung der Reform durchweg als positiv.

Minijobs sind beliebt, führen aber meist nicht in den ersten Arbeitsmarkt zurück

Die Reform der Minijobs ist auch in ihren Detailregelungen bei Arbeitsmarktakteuren sehr gut bekannt, und wird sowohl auf Arbeitgeber- als auch Arbeitnehmerseite positiv bewertet. Unternehmen betonen, dass Minijobs nicht nur ein flexibles und kostengünstiges Personalinstrument, sondern auch für den Erhalt der Konkurrenzfähigkeit in umkämpften Branchen wichtig sind. Die ökonometrischen Analysen zeigen einen Zuwachs von rund 1,8 Millionen Minijobs, der ursächlich auf die Reform zurückzuführen ist. Existenz und Umfang der Substitution voll sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung in Minijobs ist hierbei unter den Arbeitsmarktakteuren sehr umstritten. Die Ergebnisse legen nahe, dass es keine „Brückenfunktion“ der Minijobs von Arbeitslosigkeit in Beschäftigung gibt.

Midijobs sind wenig bekannt, könnten aber Brückeneffekte aufweisen

Deutlich weniger bekannt als die Minijobs sind die Midijobs. Sie umfassen Jobs mit einem monatlichen Bruttoeinkommen bis 800 Euro, für diese fallen nur ermäßigte Sozialversicherungsbeiträge an. In den fünf untersuchten Quartalen nach Einführung der Midijobs ist die Zahl der Midijobber stetig gestiegen und auf insgesamt 125.000 angewachsen, von denen rund 75% Frauen sind. Während westdeutsche Frauen einen Midijob eher als Nebenerwerb (zu einem voll erwerbstätigen Partner) ausüben, stellt der Midijob für Frauen in Ostdeutschland in der Regel den Versuch dar, eine voll sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu erlangen. Nach Beschäftigung in einem Midijob waren weniger der befragten Personen arbeitslos als zuvor, was tatsächlich auf eine Brückenfunktion in den Arbeitsmarkt hindeuten könnte.

Erleichterte Befristung Älterer spielt kaum eine Rolle

Kaum einen Effekt hat bisher die erleichterte Befristung für Arbeitnehmer ab einem Alter von 52 Jahren, nach der für Verträge mit ihnen kein Befristungsgrund erforderlich ist und es keine zeitliche Begrenzung der Befristung gibt. Die meisten der befragten Arbeitsmarktakteure schätzen die Bekanntheit der Neuregelung als gering ein. Mehr als 95 Prozent der befragten Unternehmen gaben an, die Regelung habe keinen Einfluss auf ihre Einstellungspraxis. Auch die ökonometrischen Analysen konnten keine signifikanten Effekte feststellen.

Abschneiden der Arbeitsagenturen von vielfältigen Faktoren beeinflusst

Ebenso untersucht wurde die Arbeit der Arbeitsagenturen im Rahmen eines Benchmarking. Dabei zeigte sich, dass das Abschneiden der Agenturen von vielfältigen Faktoren beeinflusst wird, die nur teilweise von den Agenturen selbst gesteuert werden können. Eine bessere Performance der Agenturen geht mit einer guten Betreuungsrelation und einer stärkeren Fachaufsicht der Regionaldirektion einher. Ebenso schnitten Agenturbezirke mit einem hohen Ausgabenanteil für Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigungsverhältnissen im ersten Arbeitsmarkt und für spezielle Maßnahmen zur Förderung Jugendlicher vergleichsweise gut ab.

Differenzierte Wirkung des regionalen arbeitsmarktpolitischen Instrumenteneinsatzes

Für eine makroökonomische Analyse wurden schließlich aus 176 Agenturbezirken unter Berücksichtigung von Pendlerströmen 91 regionale Arbeitsmärkte konstruiert. Die Analyse zeigt, dass Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung, Lohnsubventionen, ABM und JUMP-Maßnahmen für arbeitslose Jugendliche die Arbeitslosigkeit nicht deutlich verringern. Dies geschieht hingegen durch Existenzgründungsförderung, wenngleich der positive Einfluss dieser Maßnahmen seit den Hartz-Reformen nachgelassen hat. Bei Langzeitarbeitslosen hatten direkte Lohnsubventionen und Instrumente der Existenzgründungsförderung in Ostdeutschland einen deutlich positiven Einfluss, Trainingsmaßnahmen und JUMP-Maßnahmen jedoch insgesamt keinen Effekt. Ein stärkerer Einsatz von Arbeitsbeschaffungsaßnahmen führte sogar zu einem längeren Verbleib in der Arbeitslosigkeit. Die Hartz-Reformen haben unabhängig von der Ausgestaltung des Politikeinsatzes vor allem die Eintritte in die Arbeitslosigkeit reduziert, konnten jedoch bei der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit bislang noch keine signifikante Wirkung entfalten.

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