Kieler Studie rückt schiefe Subventionsdebatte zurecht

Weniger als 2% aller Subventionen in Deutschland entfallen auf die Steinkohlehilfen – das belegt die neue Studie des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW) mit dem Titel „Subventionen in Deutschland: Eine Bestandsaufnahme“. Dennoch stehen die Steinkohlehilfen meist im Mittelpunkt wirtschaftspolitischer Auseinandersetzungen, weil manche Medien und Politiker das Thema Subventionen gebetsmühlenartig ausschließlich mit den Steinkohlehilfen verbinden. Oft wird so getan, als sei der Steinkohlenbergbau der größte Subventionsempfänger überhaupt. Tatsächlich haben die Steinkohlehilfen mit mehr als 98% der Subventionen nichts zu tun. Diese betreffen andere Bereiche, über die bis auf wenige Ausnahmen kaum eine öffentliche Debatte geführt wird. Hier herrscht relativ wenig Transparenz, und im verschärften politischen Verteilungskampf um knappe öffentliche Mittel wird versucht, die Aufmerksamkeit auf andere zu lenken. Die Steinkohle wird dann häufig zum willkommenen Prügelknaben – völlig zu Unrecht und, wie die Studie wissenschaftlich zeigt, entgegen den Verhältnismäßigkeiten.

Die im Januar 2006 abgeschlossene Studie des Kieler IfW bezieht sich auf den Zeitraum 2000 bis 2004. Sie zeigt – anknüpfend an frühere eigene Untersuchungen zum Thema – ein Gesamtbild der Subventionen in Deutschland. Dazu zählt das Kieler IfW zweierlei: Zum einen die direkten Finanzhilfen, die der Bund, die Länder, die Gemeinden, die Bundesagentur für Arbeit und auch die Europäische Union in Deutschland an private Unternehmen und andere Produzenten gewähren, zum anderen die vielfältigen speziellen Steuervergünstigungen. Die Kieler Forscher verwenden dabei einen weiter gefassten Subventionsbegriff als die offiziellen Subventionsberichte oder auch die 2003 vorgelegte Koch/Steinbrück-Subventionsliste. Darüber hinaus werden in der neuen Studie erstmals auch nur indirekt erfassbare so genannte „Grenzfälle“ abgeschätzt wie etwa die im Strompreis enthaltenen, gesetzlich festgelegten Einspeisevergütungen für Windkraft, die ökonomisch ebenfalls den Charakter von Subventionen haben.

Die Kieler Studie beziffert das Subventionsvolumen in Deutschland für 2004 in weiter Abgrenzung auf 145,4 Mrd. Euro, einschließlich der abschätzbaren Grenzfälle sogar auf ca. 153 Mrd. Euro. Das entspricht ungefähr einem Drittel der Steuereinnahmen. Bei engerer Abgrenzung, d.h. ohne die öffentlichen Zuschüsse für (halb-)staatliche Dienstleistungsbetriebe sind es immerhin auch noch 110 Mrd. Euro. Der Anteil der Steinkohlehilfen daran liegt bei lediglich 1,8 % (bzw. 2,4 %). Das sind zugleich gerade mal rund 0,5 % der öffentlichen Ausgaben. Nur in NRW, das regional aber auch von den Steinkohlehilfen des Bundes am meisten profitiert, liegt der Haushaltsanteil höher: In 2006 sind es 1,2 %. Wer Haushaltskonsolidierung durch Abbau der Steinkohlehilfen fordert, kennt die Zahlen und Größenordnungen nicht – oder verschweigt sie ganz bewußt.

Relativ gesehen sind die Subventionen in keinem Bereich bereits so stark verringert worden wie im Sektor Bergbau/Steinkohle. Allein im Zeitraum 2000 bis 2004 betrug der Rückgang über 40 %. Zwar redet alle Welt seit Jahren von Subventionsabbau, doch geschehen ist in anderen Bereichen bisher wenig. Insgesamt sind die Subventionen in Deutschland gemäß der Kieler Studie von 2000 bis 2004 um 4,5 Mrd. Euro bzw. 3 % abgesenkt worden.

Unter sektoralen Gesichtspunkten ist der größte Subventionsempfänger der Verkehrssektor (insbesondere der Schienenverkehr) vor der Wohnungswirtschaft und dem Agrarbereich (Landwirtschaft, Forsten und Fischerei). Der Bergbau folgt erst und mit großem Abstand an vierter Stelle. Dabei erfasst die Kieler Studie unter der Rubrik „Bergbau“ neben den Steinkohlehilfen ( Absatz- sowie Stilllegungshilfen für Unternehmen des Steinkohlenbergbaus ) auch das Anpassungsgeld und soziale Hilfsmaßnahmen für ausscheidende Bergleute sowie die staatlichen Ausgaben zur Sanierung der Altlasten des ehemaligen Uranerzbergbaus (Wismut) und der stillgelegten Braunkohlentagebaue in Ostdeutschland.

Neben sektorspezifischen öffentlichen Hilfen bekommen viele Unternehmen branchenübergreifende Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, die oft nicht ausdrücklich als Subventionen benannt und unter diesem Begriff öffentlich diskutiert werden. Das betrifft Maßnahmen der Beschäftigungspolitik, der Regional- und Strukturpolitik oder Unternehmenssteuerpolitik wie auch staatliche Maßnahmen im Bereich Umweltschutz und rationelle Energieverwendung oder die staatliche Förderung von Qualifikation, Innovation, Mittelstand, Investitionen und sonstigen Unternehmensfunktionen.

Die Kieler Subventionsforscher gestehen zu, dass die Abgrenzung zwischen Subventionen und anderen staatlichen Maßnahmen bzw. Nichtsubventionen oft „nicht unproblematisch“ ist. Sie selbst haben anhand der Angaben in den öffentlichen Haushalten geprüft, ob und welche ökonomische Begründung für die jeweilige finanzielle Maßnahme vorliegt. Sodann haben sie selbst entschieden, ob sich der Staat hier „in Aufgaben einmischt, die originär marktwirtschaftlich sind oder ob er klassische Staatsaufgaben wahrnimmt“, also so genannte öffentliche Güter produziert. Ist Letzteres nicht unmittelbar der Fall, handelt es sich in ihren Augen um „Subventionen“.

Ein Werturteil erlaubt das noch lange nicht, denn Subventionen können prinzipiell positive und negative Wirkungen haben. Anders als das (übrigens staatlich geförderte) IfW Kiel hat etwa der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem jüngsten Jahresgutachten 2005/6 (S. 315) ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Subventionen aus ökonomischer Sicht „nicht von vornherein schlecht und deshalb abzuschaffen“ sind. Sofern Subventionen eine „Internalisierung positiver externer Effekte“ bewirken, also einen Kostenausgleich für Leistungen des öffentlichen Interesses, die vom Markt nicht oder nicht zureichend bereit gestellt werden, sind sie für die Volkswirtschaft „tendenziell wohlfahrtserhöhend und beizubehalten“.

Welche Leistungen von Unternehmen in welchem Umfang im öffentlichen Interesse liegen und ggf. eine Subventionierung rechtfertigen, ist wohl eine Frage, die auch unter Ökonomen stets umstritten sein wird und letztlich von der Politik bzw. von der Mehrheit der Gesellschaft in einer Gesamtabwägung entschieden werden muss. Die Steinkohlehilfen beispielsweise dienen keineswegs nur dem Erhalt eines bestimmten Unternehmens und der noch 34.000 Arbeitsplätze bzw. der sozialverträglichen Abfederung der Belegschaftsanpassung im deutschen Steinkohlenbergbau, wie es mitunter bewusst sehr verkürzt dargestellt wird. Vielmehr leisten sie durch die Aufrechterhaltung von inländischen Produktionskapazitäten und damit des Zugangs zu den großen heimischen Steinkohlenvorkommen einen wichtigen Beitrag zur Sicherung der nationalen Energie- und Rohstoffversorgung, die angesichts der Weltmarktentwicklungen Risikovorsorge erfordern. Zudem stabilisieren sie die wirtschaftliche Entwicklung der Bergbauregionen und die Spitzenstellung der deutschen Bergbau- und Kohletechnik. Die Steinkohlehilfen erfüllen somit klar öffentliche Aufgaben. Das sehen auch weitere sechs EU-Länder so, die ebenfalls diverse Steinkohlehilfen gewähren.

Volkswirtschaftlich schafft und bindet ein lebender Steinkohlenbergbau zudem Wertschöpfung am Standort Deutschland. Für Steinkohlenimporte mussten in 2005 bereits rund 3 Mrd. Euro ins Ausland überwiesen werden, erheblich mehr als an Finanzhilfen für die heimische Steinkohle inländisch verwandt wurde und künftig gezahlt werden soll.

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