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Studie: Wie geht Hochwasserschutz und Kulturlandschaftsgestaltung zusammen?

18.06.2013
Flüsse und ihre Ufer gehören zu den bevorzugten Siedlungsräumen und prägenden Elementen unserer Kulturlandschaft.

Flussregionen unterliegen einem stetigen Wandel, sie werden laufend an die wechselnden Bedürfnisse der Menschen angepasst und umgestaltet. Eine Studie des Leibniz-Instituts für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) ging 2009 der Frage nach, wie Zielvorstellungen der regionalen Kulturlandschaftsgestaltung und des vorbeugenden Hochwasserschutzes bzw. der Niedrigwasservorsorge in Flusslandschaften unter Einbeziehung der Folgen des Klimawandels verzahnt werden können.

Wie kann die strategische Entwicklung von Flusslandschaften dazu beitragen, Anforderungen des vorbeugenden Hochwasserschutzes und der Niedrigwasservorsorge mit einer regionalen Kulturlandschaftsgestaltung zu verknüpfen? Grundlagen für die nachfolgenden Empfehlungen sind die MORO-Studie mit den Literatur-und Institutionenanalysen und den regionalen Fallstudien sowie der MORO Expertenworkshop„Flusslandschaften – Hochwasserschutz, Niedrigwasservorsorge und regionale Kulturlandschaftsgestaltung“. Der MORO-Expertenworkshop fand am 26. Februar 2009 in Berlin statt. Die geladenen Expertinnen und Experten aus Bundesministerien, Bundes-und Landesbehörden, Hochschulen und Verbänden diskutierten die Forschungsergebnisse von „Fluss-Kult“. Am Runden Tisch „Next Prac- tice“ wurde erörtert, wie künftige Modellprojekte zur Entwicklung von Flusslandschaften gestaltet werden sollen.

Flusslandschaftsgestaltung ist eine Gemeinschaftsaufgabe

Die Entwicklung von Flusslandschaften ist eine Gemeinschaftsaufgabe, die verschiedene fachplanerische Handlungslogiken mit gestalterischen und identitätsbasierten Projekten verknüpft. Flusslandschaftsgestaltung hat nicht in Konkurrenz zur Bewirtschaftung von Flussgebietseinheiten zu treten, sondern diese zu ergänzen und so dem vorbeugenden Hochwasserschutz bzw. der Niedrigwasservorsorge zu mehr Durchsetzungskraft zu verhelfen.

Flusslandschaften sind als Schwerpunkträume regionaler Klimaanpassungsstrategien aufzufassen und zu entwickeln. Aufgrund der Prognoseunsicherheiten müssen planerische Festlegungen sowie entsprechende Maßnahmen des vorbeugenden Hochwasserschutzes und der Niedrigwasservorsorge Anpassungsmöglichkeiten beinhalten. Informelle Ansätze regionaler Kulturlandschaftsgestaltung können ein Ansatz für die Erprobung flexibler Maßnahmen sein.

Rolle regionaler Akteure

Den Akteuren auf regionaler Ebene, die projektorientiert die Entwicklung der Flusslandschaften betreiben, kommt eine Schlüsselrolle zu. Für diese heterogene Zielgruppe gelten folgende Empfehlungen:
- In Kommunen sind fluss- und hoch wasserbezogene Kooperationen zu etablieren und zu verstetigen.
- Für die Verzahnung der Handlungsfelder sind neben den wasserwirtschaftlichen Planungsverfahren ergänzende Leitbilder, Strategien und informelle Kooperationsstrukturen zu entwickeln.
- Es sind Instrumente zu entwickeln bzw. anzuwenden, die über sektorale Zielsetzungen hinausreichen (Masterpläne, sektorübergreifende Gutachten etc.).
- Belange des vorbeugenden Hochwasserschutzes sowie der Niedrigwasservorsorge sind frühzeitig in Projekte zur Flusslandschaftsgestaltung einzubringen.
- Die Flusslandschaftsgestaltung ist als Komponente einer regionalen Strukturpolitik aufzufassen und damit im öffentlichen Diskurs zu stärken.
- Die hohe Wirksamkeit der Kommunikation konkreter Hochwasserereignisse und die darüber erzeugbare öffentliche Aufmerksamkeit sind als Potenziale für die Umsetzung von Konzepten zur Hochwasservorsorge zu nutzen.

- Eine umfassende Kommunikations- und Kooperationskultur ist als Grundlage für ein regionales, über sektorale Zuständigkeiten hinausreichendes Zusammengehörigkeitsgefühl zu etablieren.

Rolle der Raumordnung

Die Raumordnung besitzt bezogen auf die hier betrachteten Handlungsfelder Gestaltungsmöglichkeiten, die noch selten genutzt werden. Die sich ergänzenden formellen und informellen Instrumente sowie die sektorübergreifende Perspektive der gesamträumlichen Planung können eine integrierte regionale Flusslandschaftsgestaltung fördern. Es ergeben sich folgende Aufgaben zur Integration von Kulturlandschaftsgestaltung und vorbeugendem Hochwasserschutz:
- Es sind Modellprojekte zu initiieren, die eine integrierte Flusslandschaftsgestaltung (entsprechend dem Leitbild 3 „Ressourcen bewahren, Kulturlandschaften gestalten“) erproben.
- In Landesentwicklungsplänen und -programmen ist neben der Hochwasservorsorge auch die Kulturlandschaftsgestaltung zu thematisieren. Querbezüge zwischen den beiden Handlungsfeldern sind herauszustellen.
- Die Regionalplanung hat ihre übergeordnete Steuerungsfunktion auszuschöpfen und für die Hoch- und Niedrigwasservorsorge erforderliche Flächennutzungen vorzubereiten.
- Über die gesetzlich definierte Aufgabe der Regionalplanung zur Flächensicherung für die Hochwasservorsorge hinaus hat die Regionalplanung ihre Rolle als Moderator und Initiator von Entwicklungsprozessen verstärkt auszufüllen.

- Die Bewusstseinsbildung hinsichtlich der Bedeutung von Flusslandschaften für Regionalentwicklung und Klimaanpassungsstrategien sowie die Kommunikation der Gefahren von Hoch- und Niedrigwasser sind zu verfolgen. Eine kreative Vielfalt an zielgruppenspezifischen Kommunikationsformen stellt die Erreichbarkeit unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen sicher und leistet einen Beitrag zur Identifikation mit der Flusslandschaft.

Zur Berücksichtigung der Niedrigwasservorsorge und zum Umgang mit dem Klimawandel in Flusslandschaften kann die Raumordnung folgende Beiträge liefern:
- Es ist zu prüfen, inwieweit die Niedrigwasservorsorge in die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) aufgenommen werden kann.
- Es ist zu prüfen, inwieweit der Belang der Niedrigwasservorsorge in die Landesplanungsgesetze sowie in die textlichen und zeichnerischen Darstellungen der Landesplanung aufgenommen werden kann.
- Die Regionalplanung sollte die Möglichkeiten zur Ausweisung von Vorbehaltsgebieten für die Niedrigwasservorsorge erhalten. Gegebenenfalls hat die Flächensicherung kombiniert mit Bereichen für die Hochwasservorsorge bzw. die Sicherung von Natur und Landschaft zu erfolgen.
- Eine vorausschauende Flächenvorsorge ist grundsätzlich zu verfolgen. Es sind Extremereignisse zu berücksichtigen, die zukünftig potenziell häufiger auftreten werden. Die Funktion des Regionalplans als Signalplan, der Flächennutzer auf potenzielle Hochwassergefahren aufmerksam macht, ist damit zu stärken.

- Die unterschiedlichen Vulnerabilitäten verschiedener Flächennutzungen sind von der Regionalplanung zu berücksichtigen und somit neue räumliche Ansprüche abzusichern. Das Hochwasserrisiko wird nicht allein durch das Hochwasserereignis im Zusammenwirken mit den baulichen Vulnerabilitäten bestimmt, sondern aus einer Summe von ökosystemaren, sozialen und institutionellen Einflussfaktoren. Hiermit sind neuartige Anforderungen an Regionalpläne verbunden.

Rolle der Wasserwirtschaft

Der Wasserwirtschaft obliegt die primäre Zuständigkeit für die Umsetzung von Hochwasserschutz und Niedrigwasservorsorge. Aufgrund der Raumwirksamkeit von Hoch- und Niedrigwasservorsorge bestehen für die Wasserwirtschaft aber erhöhte Kooperationsanforderungen, welchen mit dem Ansatz der Kulturlandschaftsgestaltung entsprochen werden kann:
- In Leitlinien und Handlungsempfehlungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz sind künftig Aspekte der regionalen Kulturlandschaftsgestaltung zu integrieren.
- Auf Landesebene sind, dem Beispiel von Rheinland-Pfalz folgend, Strategien zum vorbeugenden Hochwasserschutz zu erarbeiten, welche die Einbindung dieses Handlungsfeldes in die Entwicklung der Kulturlandschaft thematisieren.
- Eine Stärkung der Umsetzung des vorbeugenden Hochwasserschutzes bzw. der Niedrigwasservorsorge ist durch Aufnahme von adäquaten Maßnahmen in die Förderkataloge der Richtlinien zur Umsetzung wasserbaulicher Maßnahmen in allen Bundesländern erforderlich.
- Die Akzeptanz für die Umsetzung von Zielen der Wasserrahmen- und Hochwasserrichtlinie ist durch Maßnahmen zur integrierten Flusslandschaftsgestaltung zu stärken.
- Die Öffnung der Wasserwirtschaft für integrative Handlungsansätze ist konsequent zu verfolgen. Beispielsweise können Flusslandschaftsbetreuer als kommunikative Schnittstelle zwischen der Öffentlichkeit, den Wasserbehörden, Akteuren der Kulturlandschaftsgestaltung sowie den Medien berufen werden.

- Die Stärkung des Hochwasser-Bewusstseins in der Bevölkerung ist voranzutreiben. Hierbei sind z.B. interaktive Simulationen einzusetzen, die die Gefährdungen für die jeweiligen Flächen anschaulich darstellen und der Öffentlichkeit leicht zugänglich und kommunikationsstark aufbereitet sind.

Zur Berücksichtigung der Niedrigwasservorsorge und zum Umgang mit dem Klimawandel in Flusslandschaften kann die Wasserwirtschaft in diesem Zusammenhang folgende Beiträge liefern:
- Es ist zu prüfen, inwieweit das Handlungsfeld Niedrigwasservorsorge in wasserrechtliche Regelungen integriert werden kann. Niedrigwasserrisikokarten und Niedrigwassermanagementpläne sind problembezogen zu erstellen.
- Die Synergien zwischen Hoch- und Niedrigwasservorsorge sind zu nutzen. Ein Beispiel hierfür kann ein adaptives Talsperrenmanagement sein, d.h. eine zeitlich und räumlich differenzierte Bewirtschaftung der Stauanlagen in Abstimmung mit den Anforderungen der Unterlieger. Grundsätzlich ist eine Prüfung von Maßnahmen des Hochwasserschutzes hinsichtlich ihrer Niedrigwasserrelevanz erforderlich.
- Flexible Anpassungsstrategien sind zu entwickeln, um den Unsicherheiten der Klimaprognosen gerecht zu werden. Dazu gehören „No-Regret-Strategien“, die Maßnahmen aufgreifen, welche sowohl der Niedrigwasservorsorge als auch dem Hochwasserschutz dienen (Wasserrückhalt in der Fläche verbessern, Entsiegelungsmaßnahmen, Renaturierungsmaßnahmen etc.). Solche Maßnahmen ziehen für Szenarien steigender, sinkender, sich verschiebender oder gleichbleibender Niederschlagsmengen positive Effekte nach sich.

- Planungsentscheidungen müssen vor dem Hintergrund des Klimawandels ggf. neu bewertet werden. Beispielsweise ist die Wirtschaftlichkeit von Ausbaumaßnahmen an Wasserstraßen vor dem Hintergrund häufigerer und stärkerer Niedrigwasserereignisse zu überprüfen und die Ergebnisse in bestehende Planungen einzubeziehen („Klima-Check“).

Modellprojekte in Flusslandschaften

In zukünftigen Modellprojekten sind innovative Wege zum Umgang mit den Herausforderungen der Hoch- und Niedrigwasservorsorge in Flusslandschaften zu erproben. Insbesondere sind die Potenziale der Flusslandschaft für die integrierte Regionalentwicklung und für Klimaanpassungsstrategien aufzugreifen und neue Ideen zu generieren.
Folgende Inhalte für Modellprojekte sind von besonderer Relevanz in Flusslandschaften:
- Anpassung an den Klimawandel und Klimaschutz aufgreifen,
- Prozesse der Umsetzung von Wasserrahmen- und Hochwasserricht- linie mit regionaler Flusslandschaftsgestaltung verknüpfen,
- Partizipation konsequent umsetzen und Kooperationen aufbauen,
- Kommunikation über die Flusslandschaft strategisch und zielgruppenorientiert verfolgen,
- sektorale Ziele (Fluss als Natur- und Erholungsraum, Wasserstraße etc.) verknüpfen,
- Herausforderungen städtischer und ländlicher Flusslandschaften berücksichtigen,
- Flüsse als räumliche Integrationselemente und Identitätsträger nutzen,
- politisch-administrative Ebenen differenziert berücksichtigen.
Die Bundesressorts verfolgen jeweils eigene Schutz- und Entwicklungsziele für die Flusslandschaften. Deren Gemeinsamkeiten sind verstärkt für eine integrierte Flusslandschaftsgestaltung herauszuarbeiten. Sektor- übergreifende Ansätze sind für den Umgang mit komplexen Anforderungen an Flusslandschaften essenziell. Beispiele sind der Umgang mit den Herausforderungen des Klimawandels, die Erhaltung der Biodiversität, die Funktion der Flüsse als Verkehrsträger sowie die kulturelle Bedeutung von Flusslandschaften.

Kooperationsmodelle sind zu erproben. Neue gemeinsame Politik- und Förderansätze für die Flusslandschaftsgestaltung sind zu entwickeln, z.B. die Konzipierung und Durchführung ressortübergreifender „Modellvorhaben zur Flusslandschaftsgestaltung“.

Der Bund verfügt über Möglichkeiten, Bewusstsein für die Qualitäten und Potenziale von Flusslandschaften zu wecken. Dabei sind zum einen die kulturelle Bedeutung von Flusslandschaften zu verdeutlichen, zum anderen auch die zunehmenden funktionellen Anforderungen wie die Hoch- und Niedrigwasservorsorge und die Umsetzung von Klimaanpassungsstrategien zu vermitteln. Ergänzend sind Potenziale einer Verzahnung von regionaler Kulturlandschaftsgestaltung mit der Hoch- und Niedrigwasservorsorge zu kommunizieren, damit bei Entscheidungsträgern auf unterschiedlichen Ebenen die Bedeutung einer integrierten Perspektive erkannt wird.

Die Studie wurde in den Jahren 2008 und 2009 von Ludger Gailing und Frank Sondershaus am Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung durchgeführt, der vollständige Studientext ist im Internet abrufbar (siehe unten).

Kontakt:

Ludger Gailing
Tel. 03362/793-252
Gailing@irs-net.de
Frank Sondershaus
Tel. 03362/793-282
Sondershaus@irs-net.de
Download-Möglichkeit der ungekürzten Studie
http://www.bbsr.bund.de/cln_032/nn_23558/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/
BMVBS/MORO/6/moro6.html

Jan Zwilling | Leibniz-Institut
Weitere Informationen:
http://www.irs-net.de

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