Regulierung stimmt Stadtwerke weiter skeptisch

9. EUROFORUM-Jahrestagung „Stadtwerke 2005“ (25. bis 27. April 2005, Berlin)

Die anstehende Regulierung des Energiemarktes sowie die praktischen Auswirkungen des Unbundling in Stadtwerken und kleineren Energieversorgungsunternehmen (EVU) bestimmten die Diskussionen der rund 450 Branchen-Insider auf der diesjährigen 9. EUROFORUM-Jahrestagung „Stadtwerke 2005“ (25. bis 27. April 2005, Berlin).

Als Vertreter des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) erläuterte RegDir Heiner Bruhn den aktuellen Stand des Gesetzgebungsverfahrens der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG), über das am 29. April 2005 im Bundrat entschieden werden soll. Bruhn betonte zunächst, dass die Bundesregierung mit den neuen energiepolitischen Vorgaben des Unbundling und der Regulierung europäische Vorgaben erfüllen müsse. Besonders bei der Entflechtung seien dabei die nationalen Handlungsspielräume des Gesetzgebers nur sehr gering. Als wesentliche Inhalte des neuen Gesetzes nannte Bruhn die Einrichtung einer Regulierungsbehörde, die Regulierung der Netze für einen transparenten und diskriminierungsfreien Netzzugang zu fairen Bedingungen, die Sicherstellung einer zuverlässigen Netzinfrastruktur sowie die Stärkung der Verbraucherrechte. Er erinnerte an das Ziel des Gesetzes, die monopolistische Struktur in der Energiewirtschaft zugunsten von mehr Wettbewerb aufzubrechen. Die Entflechtung des Netzbereichs von Wettbewerbsbereichen, die Verankerung des Netzzugangsmodells und die Kalkulationsvorgaben für Netzentgelte nannte Bruhn als wesentlich für einen transparenten und diskriminierungsfreien Netzzugang. Darüber hinaus verwies er auf die Öffnung des Zähler-Messwesens für den Wettbewerb.

Bruhn zeigte sich optimistisch, dass der Regulierer diese Aufgaben bewältigen wird und einen handlungsfähigen Ordnungsrahmen durch das neue Gesetz bekomme. Die besondere deutsche Situation der fast 1000 Stadtwerke würde im Gesetz ebenso berücksichtigt. Bruhn sprach sich deutlich für eine einheitliche Organisation der Netzagentur auf Bundesebene aus und erteilte „Regulierungsnischen“ durch die Ländergesetzgebungen eine Absage. Auch die Kartellbehörden müssten in Zukunft die Vorgaben der Netzagentur akzeptieren und der Regulierer brauche umfassende Ermittlungsbefugnisse. Ein klares Bekenntnis legte Bruhn zur Anreizregulierung ab: „Wir brauchen eine Anreizregulierung so schnell wie möglich.“ Grundgedanke der Anreizregulierung sei es, exakte Obergrenzen für die Netzentgelte zu setzen und Regulierungsperioden von bis zu fünf Jahren vorzugeben. Die Regulierungsbehörde sei beauftragt dieses System eigenständig und schnell aufzubauen. Ohne Zweifel würden daraus neue Herausforderungen für die Netzbetreiber erwachsen. Abschließend betonte Bruhn die zentrale Rolle der Netzagentur und forderte die Branchenvertreter auf, „gemeinsam mit dem Regulierer den neuen Rahmen zu gestalten“.

Der Präsident der künftigen Netzagentur, Matthias Kurth (Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation) verwies zunächst auf den langen Gesetzgebungsprozess und bedauerte das langwierige Verfahren. Allerdings hätte sich die neue Behörde in dieser Zeit gut vorbereiten können und die Aufbauphase sehr intensiv genutzt, um auf europäischer Ebene und im direkten Dialog mit den Betroffenen die neuen Rahmenbedingungen zu diskutieren.

Kurth zeigte sich optimistisch, dass das neue Gesetz bereits zum 1. Juli 2005 verabschiedet sein könnte. Eine im zu erwartenden Vermittlungsausschuss strittige Frage sei allerdings die zukünftige Rolle der Länder. Er plädierte deutlich für einen klaren gesetzlichen, bundeseinheitlichen Rahmen. Um wirklich vergleichen zu können, brauche man eine deutliche Aufgabentrennung zwischen den Ländern und der Netzagentur. Kurth stellte fest: „Wir wollen eine effiziente Regulierung und darum brauchen wir beim Vollzug eine klare Trennung und keine Mischzuständigkeiten.“

In Bezug auf die Anreizregulierung forderte Kurth die Branche auf, das System gesamt zu diskutieren und die Wirtschaftlichkeit im Einzelfall. Das Netz beurteilte Kurth als einen interessanten Markt. Dies hätten die Erfahrungen in Großbritannien bereits gezeigt. Hier sei „eine Menge Geld“ mit den Netzen gemacht worden. Letztlich seien die Netze auch eine Frage der Renditebetrachtung.

Deutlich sprach sich der Präsident dafür aus, das Vertrauen der Verbraucher zurückzugewinnen. Transparenz, Klarheit und Offenheit seien hier die entscheidenden Faktoren. „Die punktuellen Betrachtungen haben das Vertrauen der Verbraucher nicht gestärkt.“ Um auch in Zukunft nicht abhängig von Einzelurteilen irgendwelcher Gerichte zu werden, befürwortete Kurth die Ex-ante Regulierung. Dieses Modell könnte mit Blick auf eventuelle Gerichtsverfahren von Verbrauchern angenehmer für alle sein.

Kurth verwies auf die Bringschuld der Energieversorger, um die Kosten für die Netze transparenter machen zu können. Bei der Regulierung ginge es letztendlich um den Anteil der Netzentgelte, die rund 36 Prozent der Gesamtkosten ausmachen würden. Ein interessantes Feld sei auch das Zähler-Messwesen, dass derzeit einen Anteil von 27 Prozent an den Gesamtkosten ausmache. Den Stadtwerken empfahl Kurth auch, den Niederspannungsbereich genauer zu betrachten. Dieser mache gut 50 Prozent der Entgeltkosten aus.

Der Präsident betonte, dass die Vergleichbarkeit der Netze zentral für die Arbeit der Netzagentur werden wird. Kurth empfahl sich als Partner für die EVU. Gemeinsam könnte man durch den Vergleich der Netze die Kostentreiber identifizieren und Einsparungen realisieren beziehungsweise Gelder für Investitionen gewinnen. Qualität, Sicherheit und Effizienz seien die großen Fragen, die die Netzagentur gemeinsam mit den EVU beantworten müssten. Die Netzagentur könne aber nur wirklich vergleichen, wenn sie die richtigen Informationen von den Unternehmen bekomme. „Ich appelliere an Sie, nicht die Bürokratiekarte zu ziehen“, sagte Kurth, „diese Art von Berichtspflichten sind nötig“.

Deutlich sprach sich der zukünftige Netzagentur-Chef für die Anreizregulierung aus. Diese würde gegenüber der Einzelfallprüfung die Arbeit erleichtern. Man wolle eine Formel für eine Periode von zwei bis fünf Jahren entwickeln. Unternehmen, die jetzt schon an effizienten Modellen arbeiten würden, wären von daher schon jetzt gut für die Regulierung aufgestellt. Kurth plädierte an die Branche, den Gesetzgebungsprozess nicht noch weiter zu verlängern. Die Anreizregulierung hätte ihre Vorteile. „Eine weitere Politisierung führt nicht immer zu besseren Ergebnissen“ führte Kurth weiter aus, „die Energiewirtschaft wünsche sich ja auch selbst mehr Wirtschaftlichkeit“. Ein „bürokratisches Monstrum“ wolle keiner.

Den Argumenten der von Heiner Bruhn (BMWA) und Matthias Kurth (RegTP) für eine eindeutige bundesweite Zuständigkeit der Netzagentur widersprach Dr. Frithjof Spreer (Saarländisches Wirtschaftsministerium). Er verwies auf die föderale Struktur des Bundes und beklagte, dass die neue Gesetzesvorlage unter Zeitdruck in den Ländern geprüft werden müsse. Die Länder seien sich einig, dass das Gesetz im Vermittlungsausschuss weiter beraten werden müsse und das Ergebnis weiter offen sei. Auch die Länder wollten das Gesetz zum 1. Juli verabschieden, allerdings gäbe es noch viele Fragen. Bereits das Gesetz von 1998 hätte eigentlich nichts geregelt und den Wettbewerb nicht weiter vorangetrieben. Das Ergebnis sei vielmehr, dass man heute vier Monopolisten und fast 1000 abhängige Stadtwerke vorfinden würde. Dem Optimismus von Matthias Kurth hielt Spreer entgegen, dass das Gesetz zeige, wie wenig man politisch hinter einer Regulierung stehen würde. Spreer erkenne hinter dem neuen gesetzlichen Rahmen mehr einen industriepolitischen Ansatz, der keinen wirklichen Wettbewerb wolle, sondern vier international wettbewerbsfähige Monopolisten. „Das ist stadtwerkefeindlich“, stellte Spreer fest. Der Entzug der Länderkontrolle über die Stadtwerke sei somit auch länderfeindlich.

Spreer machte auch handwerkliche Fehler im Gesetzgebungsverfahren fest. Der Netzzugang sei nur sehr allgemein und formuliere keine Netzzugangsmodelle. Die Abschaffung des Nettosubstanzerhaltes betrachteten die Länder darüber hinaus als spekulativ und fiktiv. Das Unbundling und die Anreizregulierung hätten die Länder allerdings schon immer befürwortet. In Bezug auf die Ex-ante-Regelung erinnerte der saarländische Landesvertreter daran, dass sich 15 Länder für diese Regelung ausgesprochen hätten. Eine Anreizregulierung ohne Ex-ante könne es schon aus logischen Gründen nicht geben.

Spreer hielt es für politisch sträflich, die Verantwortung in Zukunft nur der Netzagentur zu geben. Auch wenn hier bereits einige Mitarbeiter arbeiten würden, die Fachleute säßen in den jeweiligen Ministerien der Ländern. Darum sprächen sich die Bundesländer auch in Zukunft für eine Aufgabenverteilung analog zur Aufgabenverteilung der Kartellbehörden aus. Nur die grenzüberschreitenden Netze sollten in Zukunft durch die Netzagentur kontrolliert werden, die anderen Netze sollten weiter Ländersache bleiben. Im Prinzip habe die Koalition das Gesetz zwar verbessert, aber die Frage der Länderbeteiligung sei immer noch nicht befriedigend geregelt. Sollte das Gesetz im Bundesrat abgelehnt werden und die Regierung dann ein Gesetz entwerfen, dass nicht zustimmungspflichtig sei, dann würden die Länder auch vor einer Klage vorm Bundesverfassungsgericht nicht zurückschrecken, schloss Spreer seine Ausführungen.

Den Eindruck, dass durch den neuen gesetzlichen Rahmen vier Champions geschaffen werden sollten und die Stadtwerke sehr vernachlässigt würden, teilte auch Stefan Grützmacher, Vorstandsvorsitzender der Stadtwerke Kiel. Dennoch sei man in den Stadtwerken Kiel mitten in der Umsetzung der kommenden Vorgaben und habe sich bereits komplett unbundelt aufgestellt. Viele Prozesse seien schon heute effizienter und Ansprechpartner für den künftigen Regulierer bereits gefunden. Die intensive Kommunikation nach innen und außen sei entscheidend. Hier verspreche man sich Erkenntnisse, die auch dem Unternehmen selbst helfen, Prozesse zu überwachen und leistungsfähiger zu gestalten. Zur Sicherung der Handlungsfähigkeit und der Festlegung der Verantwortlichkeiten sei der Aufbau eines Regulierungsmanagements entscheidend. Besonders auch mit Blick auf die Anreizregulierung sei ein „Regulierungsdatenmanagement“ wichtig, um die Kommunikation selbst dokumentieren zu können und einheitlich mit den Anfragen des Regulierers umgehen zu können. Es gelte in Zukunft einen Berg von Informationen zu überprüfen und darum sei die Organisation dieser Daten unumgänglich. Das Regulierungsmanagement sollte nicht unterschätzt werden, führte der Chef der Stadtwerke Kiel weiter aus. „Das Regulierungsmanagement ist ein Full-Time-Job, der aber auch Anreize für die eigene Unternehmenssteuerung schafft.“ Die geforderte Transparenz der Regulierungsbehörde unterstütze Grützmacher, allerdings forderte er diese auch von der Behörde selbst. „Wir müssen wissen, was mit unseren Daten passiert“, sagte Grützmacher. Der Umgang mit den Datenmengen sei wesentlich, denn schließlich stünde man im Wettbewerb. Abschließend stellte Grützmacher fest, dass die neuen Rahmenbedingungen auch eine Chance für neue Formen der Zusammenarbeit und Kooperation sei.

Aus Sicht einer Kommune beschrieb der erste Bürgermeister der Stadt Pforzheim, Andreas Schütze, die neuen energiepolitischen Vorgaben. „Die Stadtwerke werden geschwächt durch das neue EnWG“ stellte Schütze zunächst fest. Die Kommunen sähen mit Sorge auf die neuen Herausforderungen und bezweifelten, dass die Anstrengungen wirklich den Wettbewerb stärken würden. Bislang hätten sich die Stadtwerke gut behaupten können, aber durch das Unbundling ständen gerade kleine Stadtwerke vor erheblichen personellen und finanziellen Herausforderungen. Darum müsse auch die De-minimis-Regelung, die kleine Stadtwerke vom Unbundling ausnehme, erhalten bleiben. Der Aufwand müsse in einem angemessenen Verhältnis stehen. Die EU-Vorgaben seien für ein kleines Stadtwerk schon heute hart genug, so dass diese nicht noch durch nationale Regelungen verschärft werden müssten. Die ökonomischen und abwicklungstechnischen Zwänge durch das Unbundling, die Regulierung und das Konzessionsvertragsrecht gefährden seiner Ansicht nach die Überlebensfähigkeit kleiner und mittlerer Netzbetreiber und somit auch deren Ertragskraft, auf die die Kommune als Gesellschafter angewiesen sei. Für das Stadtwerk Pforzheim legte Schütze ein klares Bekenntnis zum vertikal integrierten EVU ab. Da man alleine nur noch schwer zurecht komme, lägen regionale Kooperationen oder auch überregionale Netzwerke nahe.

Auf das immer größer werdende Spannungsfeld der Stadtwerke zwischen Wirtschaftlichkeit und politischen Vorgaben verwies auch Gerd Lützeler (Ernst & Young AG). Durch das neue Gesetz würden rund 100 Aufgaben im Bereich der Informationspflicht auf die EVU zukommen. Ein funktionierendes Regulierungsmanagement müsse auch mit allen anderen davon betroffenen Geschäftsprozessen abgestimmt werden.

Die Erwartungen der Stadtwerke und Energieversorger an die Regulierung beschrieb Dr. Helmut Edelmann (Ernst & Young AG). Er bezog sich dabei auf die aktuelle Stadtwerkestudie von Ernst & Young. 55 Prozent der befragten Unternehmen glauben demnach nicht, dass durch die Regulierung mehr Wettbewerb auf den Energiemärkten erreicht werden könnte. Eine positive Wirkung von der Regulierung versprechen sich 72 Prozent in Bezug auf den diskriminierungsfreien Netzzugang für Dritte. In Bezug auf Sicherung der Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit äußerten sich allerdings die Mehrzahl der Befragten negativ. Positive Effekte auf die Netznutzungsentgelte versprechen sich nur wenige, vielmehr glauben 70 Prozent, dass die Entgelte gleich bleiben werden. Edelmann verwies hier aber auf die Erfahrungen in Österreich. Hier seien die Netzentgelte nach der Regulierung bei rund 30 Prozent der Unternehmen gesunken. Der Vergleich mit Österreich habe auch gezeigt, dass die befürchteten Bürokratiekosten weit unter dem erwarteten Aufwand gelegen hätten.

Durch die Vielzahl neuer Pflichten für die Stadtwerke und die Herausforderungen im Bereich der Netze, stünden die Stadtwerke vor großen Managementaufgaben. Besonders das informelle Unbundling wird nach Ansicht von Edelmann dabei noch immer unterschätzt. Insgesamt stellte Edelmann fest, dass die Stadtwerke nach wie vor sehr skeptisch gegenüber der Regulierung eingestellt seien, so erwarteten 75 Prozent der Unternehmen eher Nachteile aus der Regulierung.

Die Chancen, die sich durch Unbundling für die Vertriebsstruktur von Energieversorgern ergeben können, beschrieb Jörg-Werner Haug (citiworks AG). Kooperationen im sensiblen Bereich des Vertriebs seien zwar schwierig, aber hier könnten auch Synergien genutzt werden. Er wolle Vertriebskooperationen zwar nicht als Überlebenshilfe bezeichnen, aber im Großkundensegment habe die citiworks bereits gute Erfahrungen gemacht. Entscheidend sei es, die Bereiche und Prozesse richtig zu verzahnen und die Kooperationen darauf auszurichten, betriebswirtschaftliche Kriterien für Dienstleistungen anzubieten. Erfolgreich könnten Kooperationen nur sein, wenn ein hoher Grad an Verbindlichkeit zwischen den Partnern aufgebaut würde. Eine deutliche Abgrenzung der Geschäftsfelder sei nötig, um so wenig Redundanzen wie möglich zu schaffen und Synergien realisieren zu können.

Die Möglichkeiten eines Stadtwerks einerseits eigenständig und andererseits in Kooperation erfolgreich arbeiten zu können, beschrieben Vorstandsvorsitzende der STAWAG Stadtwerke Aachen, Dr. Dieter Attig und der Vorstand der rhenag Rheinische Energie AG, Markus F. Schmidt. Attig stellte den Weg der Stadtwerke Aachen durch die Umsetzung eines Systems von shared-services vor und Schmidt zeigte die Möglichkeiten durch Service Level Agreements.

Die Herausforderungen für den Netzbetrieb und Netzvertrieb erläuterten auch Jan Fuhrberg-Baumann (Stadtwerke Leipzig), Heinz Theede (enbs Energienetze Braunschweig GmbH sowie Herbert Standtke (NVV Niederrheinische Versorgung und Verkehr AG) und Dr. Frank Karbenn (Sal. Oppenheim jr. & Cie.).